Dalle pronunzie giurisprudenziali si evince che la CILA non può essere trattata come una SCIA, ma non vengono fornite indicazioni chiare e precise su cosa può/deve fare il Comune quando una CILA è irregolare o illegittima.

La regola di base è che il Comune non deve né “accettare” né “rigettare” la CILA con un provvedimento di assenso o di diniego, perché la CILA non costituisce un titolo abilitativo provvedimentale.

Tuttavia, ciò non significa che l’intervento sia sottratto ai controlli: ma a quali controlli e in quale momento?

Alla luce della giurisprudenza recente,  in via prudenziale e indicativa, la situazione potrebbe essere così sintetizzata:

Sottolineo che lo schema è un tentativo di orientarsi tra le poche pronunzie giurisprudenziali in materia.

L’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001 prevede che gli interventi non riconducibili all’edilizia libera, al permesso di costruire o alla SCIA siano realizzabili previa comunicazione di inizio lavori asseverata. La stessa disposizione, tuttavia, fa espressamente salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, oltre alle normative antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, energetiche, paesaggistiche e relative al rischio idrogeologico. Il tecnico assevera inoltre la conformità dei lavori agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi e l’assenza di interessamento delle parti strutturali dell’edificio (art. 6-bis d.P.R. n. 380/2001).

Il Comune, dunque, non può considerare la CILA come una domanda soggetta a un procedimento autorizzatorio. Non vi è una fase nella quale l’amministrazione debba pronunciarsi con un “accoglimento” o un “diniego”. È precisamente questo il profilo che differenzia la CILA dalla SCIA. Per la SCIA l’art. 19 della legge n. 241/1990 prevede espressamente che, in caso di carenza dei requisiti e dei presupposti, l’amministrazione possa adottare, entro il termine previsto, un provvedimento motivato di divieto di prosecuzione dell’attività, di rimozione degli effetti dannosi o, quando possibile, di conformazione dell’attività; in materia edilizia il termine ordinario è ridotto a trenta giorni (art. 19 legge n. 241/1990). Per la CILA una disciplina analoga non è prevista.

Ne deriva che, in linea generale, il Comune non dovrebbe adottare atti denominati “diniego della CILA”, “non accoglimento della CILA”, “irricevibilità della CILA” o “sospensione della CILA” intendendo con ciò impedire l’attività mediante il medesimo schema dell’art. 19 della legge n. 241/1990. La giurisprudenza ha più volte affermato che la CILA ha natura essenzialmente informativa e che l’amministrazione non dispone, per essa, di un potere sistematico di controllo inibitorio modellato su quello previsto per la SCIA. In questo senso, il TAR Veneto ha annullato un provvedimento comunale di “non accoglimento” di una CILA, chiarendo che i poteri sanzionatori e repressivi sono cosa diversa dai poteri inibitori propri della SCIA (TAR Veneto, Venezia, sentenza n. 1277 del 2024).

La conclusione, però, non è che il Comune debba restare inerte. L’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 attribuisce al dirigente o al responsabile dell’ufficio comunale il compito di vigilare sull’attività urbanistico-edilizia e di assicurarne la conformità alle norme di legge e regolamentari, agli strumenti urbanistici e ai titoli abilitativi. Quando sia constatata l’inosservanza delle norme o delle prescrizioni urbanistiche, il Comune può ordinare l’immediata sospensione dei lavori; tale sospensione ha natura interinale e deve essere seguita dai provvedimenti definitivi entro il termine previsto dalla disposizione (art. 27 d.P.R. n. 380/2001).

La sospensione, quindi, dovrebbe essere riferita ai lavori e all’attività edilizia abusiva, non alla CILA intesa come se fosse un titolo amministrativo da sospendere. Dopo la sospensione il Comune deve qualificare l’illecito e adottare il provvedimento corrispondente: ad esempio, un ordine di demolizione o di ripristino nei casi di interventi eseguiti in assenza del titolo necessario o in totale difformità, oppure la diversa sanzione prevista per la specifica categoria di abuso. Se si tratta di opere riconducibili a interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, trova applicazione il regime dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (art. 31 d.P.R. n. 380/2001); per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso, opera invece la disciplina dell’art. 33 (art. 33 d.P.R. n. 380/2001).

Il punto centrale è dunque verificare se il contrasto con la normativa sia soltanto formale oppure sostanziale.

Se, per esempio, la CILA riguarda un intervento astrattamente riconducibile alla manutenzione straordinaria “leggera”, ma presenta una relazione incompleta, un elaborato non corretto o una documentazione contraddittoria, ciò non consente automaticamente al Comune di adottare un provvedimento inibitorio analogo a quello previsto per la SCIA. Occorre accertare se i lavori effettivamente eseguiti siano conformi al paradigma della CILA. Il TAR Brescia ha sottolineato che l’amministrazione non può sospendere l’efficacia della CILA per mere irregolarità procedimentali o documentali, in assenza di un abuso edilizio sostanziale, fermo restando il potere di intervenire quando i lavori richiedano in realtà un titolo diverso o violino la disciplina urbanistico-edilizia (TAR Lombardia, Brescia, sentenza n. 1012 del 2025).

Diverso è il caso in cui la CILA sia stata utilizzata per realizzare opere che, per consistenza o caratteristiche, richiedevano una SCIA o un permesso di costruire, oppure per opere vietate dallo strumento urbanistico. In questa situazione la CILA non è semplicemente “irregolare”: è inidonea a legittimare l’intervento. Il Comune deve allora considerare l’opera priva del titolo effettivamente necessario e può attivare i poteri repressivi previsti dal d.P.R. n. 380/2001.

Sul punto, l’orientamento più recente del Consiglio di Stato ammette che il Comune possa anche dichiarare l’inefficacia della CILA, purché tale dichiarazione non venga intesa come esercizio del potere inibitorio previsto per la SCIA, ma come accertamento dell’inidoneità della comunicazione a legittimare un intervento abusivo, adottato nell’esercizio dei poteri di vigilanza edilizia. Il Consiglio di Stato ha precisato che, quando la CILA viene utilizzata per interventi che richiederebbero una SCIA o un permesso di costruire, oppure comunque in violazione della normativa urbanistico-edilizia, operano gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, senza applicazione dei termini e del procedimento previsti per il controllo della SCIA (Consiglio di Stato, sentenza n. 6322 del 2025).

La stessa impostazione è stata recentemente ribadita dal TAR Campania, che ha distinto tra:

• l’inibizione della CILA come se fosse una SCIA, non prevista dall’art. 6-bis; e
• il rilievo dell’inefficacia della CILA, quale atto privo di idoneità a legittimare lavori abusivi, funzionale all’adozione della sospensione dei lavori e dei successivi provvedimenti repressivi ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 (TAR Campania, Napoli, sentenza n. 1674 del 2026).

Come ho scritto nello schema, a mio parere il Comune non farebbe un atto illegittimo se, di fronte a una CILA incompleta o che appaia illegittima segnalasse il problema al presentatore, con una "segnalazione collaborativa priva di valore provvedimentale": ma evidenzio che si tratta di una soluzione pratica di buon senso, che non trova alcun supporto nelle sentenze.

Post di Dario Meneguzzo - avvocato

Il Tribunale superiore delle acque pubbliche (TSAP) ha affermato che, ai fini dell’applicazione del vincolo paesaggistico di cui all’art. 142, co. 1, lett. c d.lgs. 42/2004, è sufficiente che anche una sola porzione del manufatto ricada nella fascia di rispetto di 150 metri dal corso d’acqua, essendo in tal caso necessaria la preventiva autorizzazione paesaggistica. Sono irrilevanti le contestazioni relative all’esatta perimetrazione del vincolo o all’attendibilità delle rappresentazioni cartografiche utilizzate dalla P.A., quando la stessa documentazione tecnica prodotta dall’interessato confermi la parziale inclusione dell’immobile nell’area tutelata.

Una volta che la P.A. abbia acquisito conoscenza della realizzazione di opere in area vincolata in assenza della prescritta autorizzazione paesaggistica, il procedimento volto all’accertamento dell’abuso assume natura officiosa e può essere legittimamente proseguito anche in caso di rinuncia o ritiro dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica da parte dell’interessato. Trattandosi di attività vincolata di vigilanza e repressione degli abusi, le eventuali violazioni delle garanzie partecipative, ivi compresa l’omessa valutazione delle osservazioni presentate ex art. 10-bis l. 241/1990, non comportano l’annullabilità del provvedimento ex art. 21-octies l. cit.

La sanzione ripristinatoria prevista dall’art. 167 d.lgs. 42/2004 opera autonomamente rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia e prescinde dalla qualificazione dell’intervento quale variazione essenziale o non essenziale del titolo edilizio. Il mero decorso del tempo e l’inerzia della P.A. nell’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione non sono idonei a radicare un affidamento giuridicamente tutelabile in capo al responsabile dell’abuso, né a rendere legittima una situazione originariamente realizzata in violazione della normativa paesaggistica.

Post di Alberto Antico – avvocato

Il TAR Catania ha affermato che la presentazione di un’istanza avente finalità meramente conoscitiva, volta ad acquisire informazioni presso la P.A., non è idonea a determinare la decorrenza del termine per la proposizione dell’azione avverso il silenzio-inadempimento di cui all’art. 31 c.p.a. Tale effetto si produce, invece, in caso di presentazione di un’istanza diretta a sollecitare la conclusione di uno specifico procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, decorrendo il termine annuale dalla scadenza del termine per la conclusione del procedimento.

Nel caso di specie, uno studente universitario trasferito da un altro ateneo, dopo aver inizialmente chiesto all’Università informazioni sul riconoscimento degli esami precedentemente sostenuti e dei relativi crediti formativi, presentava un’istanza volta a sollecitare la definizione della propria posizione, proponendo in seguito l’azione ex art. 31 c.p.a. Soltanto la seconda istanza, ulteriormente specificata con un successivo atto di significazione e diffida, era idonea a determinare in capo all’Università un obbligo di provvedere entro determinati termini, dalla cui inutile scadenza computare il termine annuale per l’azione.

Post di Alberto Antico – avvocato

La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia non esclude automaticamente l’applicazione delle riduzioni del contributo di costruzione previste per gli interventi di demolizione e ricostruzione e per il recupero del patrimonio edilizio esistente.

La sentenza del TAR Milano esamina le riduzioni previste previste da una legge regionale lombarda e dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001.

Post di Dario Meneguzzo – avvocato

L’obbligo di piano attuativo può sussistere anche per un lotto di modeste dimensioni.

Tuttavia, quando il lotto è direttamente contiguo a un comparto già assoggettato a un piano attuativo, il Comune deve spiegare bene perché sia urbanisticamente preferibile imporre un autonomo piano separato, anziché coordinare i due ambiti.

Nel caso concreto, l’intervento riguardava un lotto di 1.917 metri quadrati direttamente confinante con un’area di 36.527 metri quadrati, già interessata da un piano attuativo adottato.

Il Comune aveva imposto un autonomo piano attuativo per il lotto minore, senza esaminare il rapporto tra i due strumenti.

Il TAR Milano ha accolto il ricorso per irragionevolezza della scelta comunale. 

Dario Meneguzzo – avvocato

Il Consiglio di Stato ha affermato che nel sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali rese dalla commissione giudicatrice nell’ambito di una procedura di evidenza pubblica, il G.A. può verificare l’attendibilità, la coerenza logica, la correttezza metodologica e la non manifesta irragionevolezza dell’apprezzamento tecnico, ma non può sostituire una propria valutazione a quella dell’organo tecnico, né procedere a una nuova attribuzione dei punteggi o a un autonomo giudizio di maggiore meritevolezza delle offerte. Non è pertanto corretta la decisione che, pur formalmente esercitando un sindacato di legittimità, si traduca in una rivalutazione sostitutiva del merito tecnico-amministrativo, riservato alla stazione appaltante.

Il principio del pieno accesso del giudice al fatto non implica la sua piena sostituibilità alla P.A. nelle valutazioni tecniche. L’accertamento del fatto storico, della sua esistenza, consistenza e corretta rappresentazione è integralmente sindacabile dal giudice; resta invece riservata alla P.A. la successiva attività di interpretazione, qualificazione e ponderazione tecnica del fatto medesimo, salvo che risulti inficiata da travisamento, errore manifesto, irragionevolezza o illogicità evidente.

La verificazione e la CTU costituiscono strumenti istruttori finalizzati all’accertamento e alla comprensione del fatto tecnico rilevante per la decisione, ma non possono essere utilizzate per sostituire la valutazione tecnico-discrezionale riservata alla P.A. o per supplire ad una mancata valutazione. In particolare, con riferimento agli appalti pubblici, non è consentito il ricorso a detti mezzi di valutazione della prova per operare una nuova graduazione comparativa delle offerte o una diversa attribuzione dei punteggi. Gli ausili istruttori sono ammissibili solo ai fini della verifica della correttezza dell’iter valutativo e dell’accertamento di eventuali errori macroscopici o travisamenti.

Post di Alberto Antico – avvocato

Il Consiglio di Stato ha affermato che l’omessa dichiarazione di una circostanza rilevante ai fini dell’affidabilità professionale dell’operatore economico non costituisce un’autonoma causa di esclusione dalla procedura di gara, ma rileva quale elemento del giudizio complessivo di affidabilità demandato alla stazione appaltante, congiuntamente al fatto non dichiarato. Nel caso di specie, l’omessa dichiarazione riguardava una misura cautelare interdittiva applicata all’allora legale rappresentante dell’impresa aggiudicataria e successivamente revocata. La stazione appaltante aveva riesaminato la posizione dell’operatore economico confermandone l’affidabilità professionale.

Ai fini dell’art. 98 d.lgs. 36/2023, il grave illecito professionale assume rilevanza esclusivamente se riferibile all'operatore economico offerente, salve le ipotesi tassativamente previste dall’art. 98, co. 3, lett. g-h d.lgs. cit., nelle quali i fatti imputabili alle persone fisiche indicate dal precedente art. 94, co. 3, sono idonei a riverberarsi sulla posizione dell’impresa.

Nel sistema delineato dall’art. 98 cit., le fattispecie integranti il grave illecito professionale sono tipizzate dal legislatore, con conseguente esclusione di cause espulsive fondate su fattispecie atipiche o su valutazioni eccedenti il perimetro normativamente definito. È stata così superata la configurazione del grave illecito professionale quale clausola generale aperta, propria del previgente art. 80 d.lgs. 50/2016.

La valutazione dell’idoneità delle misure di self cleaning adottate dall’operatore economico, ai fini del recupero dell’affidabilità professionale, è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante; il sindacato giurisdizionale è limitato al travisamento dei fatti, al difetto di istruttoria e alla manifesta illogicità o irragionevolezza della valutazione compiuta. La valutazione positiva delle misure di self cleaning è immune da vizi di manifesta irragionevolezza in presenza dell’immediata estromissione del soggetto coinvolto nella vicenda penale, dell’adozione di un modello organizzativo ex d.lgs. 231/2001 e della revisione delle procedure interne concernenti il settore interessato dalle contestazioni.

Post di Alberto Antico – avvocato

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa (TRGA), Sede di Trento ha affermato che l’obbligo dell’operatore economico di corrispondere ai lavoratori la retribuzione e di sostenere i relativi oneri previdenziali deriva dall’esecuzione della specifica commessa e deve essere rappresentato nell’offerta economica nella sua effettiva consistenza economica, non essendo sufficiente dimostrare di disporre, per ragioni estranee alla gara, di risorse fiscali o patrimoniali suscettibili di essere utilizzate per ridurre l’esborso complessivo, poiché si finirebbe per far apparire ex post come sostenibile un’offerta che, considerata nella propria struttura, presenta costi superiori a quelli esposti.

Al fine di sostenere il costo della manodopera nell’ambito dell’offerta economica, l’operatore economico può operare una compensazione tra crediti fiscali e debiti contributivi nei confronti degli enti impositori, a condizione che il credito invocato costituisca un’economia interna alla specifica offerta e che risulti in modo chiaro e specifico la correlazione tra il costo per oneri previdenziali e contributivi da affrontare e la quota di credito fiscale da porre in compensazione. In assenza di tale correlazione e stima dei costi specifici, non può ritenersi sufficiente che il credito astrattamente utilizzabile sia stato certificato dall’Agenzia delle entrate. L’utilizzo di un credito edilizio in compensazione dei maggiori costi della manodopera non è idoneo a giustificare l’anomalia dell’offerta, in quanto non deriva dall’organizzazione del servizio oggetto di gara, né da una riduzione del costo unitario della manodopera, ma rappresenta una disponibilità economica propria dell’operatore economico, maturata anteriormente e al di fuori della procedura di gara di cui trattasi, perciò inidoneo a incidere sul costo della produzione lavorativa, ma esclusivamente sull’esborso finanziario cui è tenuta l’impresa.

In tema di verifica dell’anomalia dell’offerta, l’operatore economico può dimostrare che il ribasso complessivo del costo della manodopera deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, in relazione ai risultati che la stessa consente di raggiungere, nel contesto del singolo affidamento. Non gli è consentito, invece, fare riferimento all’utile generale dell’impresa o alla complessiva situazione economica e patrimoniale della società, poiché ciò consentirebbe di presentare offerte in perdita, confidando in risorse estranee alla specifica commessa e determinerebbe un’alterazione delle condizioni di concorrenza tra gli operatori economici.

Post di Alberto Antico – avvocato

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, co. 1 d.lgs. 159/2011, cd. codice antimafia, nella parte in cui non include tra i provvedimenti ivi elencati quello con cui il giudice abbia rigettato l’istanza di revoca di un sequestro finalizzato alla confisca di prevenzione e, per l’effetto, non prevede il potere di impugnarlo.

Il principio di parità delle armi sancito dall’art. 111 Cost. si applica anche al procedimento di prevenzione. Quest’ultimo, pur legittimamente finalizzato a sottrarre a chi ne abbia la disponibilità beni di ritenuta provenienza delittuosa, produce gravose conseguenze limitative dei diritti di proprietà e di libera iniziativa economica, e proprio per questa ragione deve assicurare una piena tutela al diritto di difesa all’interessato.

A fronte di una medesima istanza di revoca proposta dal privato, l’art. 27 del codice antimafia attribuiva al pubblico ministero soccombente la possibilità di sollecitare un giudice superiore a rivedere la decisione di revoca del primo giudice, prevedendo altresì che il sequestro mantenga provvisoriamente la propria efficacia durante il giudizio di impugnazione. Al contrario, il privato soccombente, che si fosse visto respingere l’istanza di revoca, non aveva alcuna possibilità di far valere le proprie ragioni davanti a un giudice superiore, ed era così costretto ad attendere l’adozione del provvedimento di confisca per potere nuovamente esercitare la propria facoltà di impugnazione, continuando nel frattempo a subire gli effetti del sequestro.

La previsione di un termine massimo di due anni per l’adozione della confisca a valle di un sequestro di prevenzione non vale a impedire che il sequestro possa produrre, in questo lasso di tempo, gravi danni al privato, specie quando i beni sequestrati gli siano indispensabili per l’esercizio di un’attività lavorativa o imprenditoriale.

Post di Alberto Antico – avvocato

Il Consiglio di Stato ha affermato che nel processo amministrativo, l’appello incidentale improprio è ammissibile quando sia proposto dalla parte parzialmente soccombente in primo grado al fine, di ottenere la riforma dei capi della sentenza ad essa sfavorevoli. L’appello incidentale, se ritualmente e tempestivamente proposto, conserva la sua autonomia rispetto all’appello principale.

Post di Alberto Antico – avvocato